中国经济晨报/ 2005 年/ 01 月/ 11 日/制定我国个人信息保护法的意义— — — 编者按 :由中国社会科学院法学研究所研究员周汉华领衔的课题组近来起草完成了国务院信息办委托的 《中华人民共和国个人信息保护法》(专家建议稿) 。 兹先将部份研究成果分为三篇公开发表 ,与读者共享。 这是第一篇。周汉华■周汉华随着社会的不断发展 ,无论是各类政府部门及被授权或则受委托行使一定行政职能的组织 ,还是各类非政府部门 ,在进行各类活动时 ,往往会搜集、保存大量的个人信息。 由于信息技术的不断发展 ,批量处理和传递个人信息会越来越容易 ,个人信息受到不当搜集、恶意使用 、篡改的隐患也都会骤然出现。 比如 ,据中央电视台 2004 年 10 月 16 日上映的 《今日 说法》节目 ,一家企业在一次小型招聘会上不慎丢失了一位女求职者的求职登记表格 ,上面记载有该求职者的基本个人信息。 一个犯罪分子按照拾得的该登记表格 ,冒充该企业的急聘人员 ,对求职者施行了 犯罪 ,并杀死了 求职者。 因此 ,通过立法在我国尽早构建个人信息保护制度已是刻不容缓的一件大事。一、确立个人信息保护制度是保护个人权力的须要因为信息技术的发展 ,通过各类可以辨识出个人或则同相关信息结合而可辨识出个人的信息 ,便可以绘制出一个人的概貌或则掌握其某一方面的特点。
现实中 ,个别政府部门超出职权范围 、一些非政府部门超出其业务目的搜集借助个人信息的现象随处可见。 比如 ,一些中学以防范考试作弊、加强校内管理为名 ,安装闭路电视监控设备 ,以至于中学生的一举一动尽在其监控之内 。 个别地方在制做各类方式的公积金卡或其他电子卡时 ,收集的个人信息有的多达 100 多项 ,存在严重的滥用危险。 而且 ,由于对个人信息的保存、转让缺少有效的规范 ,个人信息被随便篡改、滥用以及被非法转让谋利的现象时有发生。 比如 ,房地产开发商或其职员非法出售购房者相关个人信息的现象非常常见 ,而最近又发觉了专门出卖别人电子邮箱地址的行为 。 在另外一些场合 ,由于缺少法律依据 ,使怎么划定个人隐私权与其它社会利益的界限显得十分困难 ,存在各类争议。 例如 ,据报道 ,上海打算在 2010 年之前安装 20 万个监控摄像头 ,建立全面的 “社会防治体系”。 这一消息在居民中造成了广泛的关注 ,引起此举是否会侵害隐私权的许多议论。 另外 ,公安部门力争推进的 “手机卡销售实名登记”制度 ,也造成广大用户的争议。 支持者觉得可以强化对手机邮件的控制和严打犯罪 ,反对者觉得会侵害个人隐私 ,提升交易成本。
同时 ,由于个人对于有关组织所搜集、保存的本人信息无权查阅 ,以至于对于自 己的什么信息为别人所把握、该信息是否与事实相符等常常无从掌握 ,现实中有关组织基于有误的个人信息而对本人作出各类决定的现象并不鲜见 。 当人们感受着信息化给生活带来的种种便利的同时 ,又不得不面对个人生活空间逐渐缩小的现实。 因此 ,随着信息化社会中大量个人信息被搜集借助 ,必须尽早确立我国的个人信息保护制度。二、确立个人信息保护制度有利于推动信息的共享与自由流动个人信息保护法一方面须要保护个人权力 ,另一方面 ,又不能妨碍正常的信息流动 ,加大市场主体的交易成本 ,阻碍社会的进步。 尤其在信息时代 ,信息作为战略性资源 ,其自 由流动具有重要的基础性意义。 如果对个人信息的保护走进极端 ,势必使每一个人都成为一座座 “信息孤岛” ,全社会成为一盘散沙。 因此 ,如何协调好个人信息保护与推动信息自由流动的关系 ,可以说是各国立法当中最为注重的一对核心价值。 对这个问题的不同回答 ,也就决定了 诸如是否立法、如何立法、法律的规制程度这样的问题。 在这一对价值中 ,偏废任何一个方面 ,都是不足取的 。在国际社会 ,个人信息保护法均突出指出了协调好三者关系的极端重要性。
例如 ,欧洲理事会协定在前言部份明晰提出 : “考虑到遭到手动处理之个人数据越来越多地跨国流动 ,由此应该扩大对大众权力及其基本自由的保护 ,尤其是对隐私权的尊重 ;同时重申成员国无论国界而保证信息自由流通之承诺 ;承认必须在遵循隐私的基本价值和尊重信息在国家间自 由流动两者之间达至平衡。”经合组织手册在前言部份规定 : “在隐私和个人自由的保护方面 ,在协调例如隐私和信息的自由流动这种基本的但却冲突的价值方面 ,成员国有着共同的利益 ;成员国应当努力清除或防止以隐私保护的名义为个人数据的跨疆界流动制造障碍。”欧盟在说明制订共同的数据保护指令的缘由时强调 : “为了去除个人数据流动中的障碍 ,各成员国对个人数据处理中个人的权力和自由的保护举措必须相同 ;各成员国对于个人权力和自由非常是隐私权 ,在个人数据处理过程中不同程度的保护举措可能会制止这种数据在成员国之间的传送 ;这些差别因而可能对许多欧盟的经济活动产生障碍、扭曲竞争并制止各国政府履行欧盟法律所规定的责任。”同时 ,欧盟指令第 1 条明晰规定 ,“各成员国应对个人数据处理中自然人的基本权力和自由 ,特别是她们的隐私权给以保护。
各成员国不应限制或严禁出于与第 1 款所提供的保护有关的诱因 ,而在各成员国之间所进行的个人数据的自由流动。”为协调这一对价值 ,域外立法在制度设计上堪称煞费苦心。 各种不同的选择主要彰显在保护的模式、法律原则的范围与具体的制度设计等方面。在我国 ,部门之间信息封锁、缺少信息共享是十分普遍的现象。 这种现象的产生有着十分复杂的缘由 ,其中的一个重要诱因就是缺乏对个人信息的充分保护。 因此 ,通过立法完善健全的个人信息保护制度 ,肯定就能大大推动信息共享与自由流动。三、确立个人信息保护制度可以推动我国的电子商务和电子政务健康发展随着信息化的不断发展 ,电子商务这一被称为 21 世纪经济增长原动力的商业模式在国民经济中的作用越来越重要 ,电子政务也已被视作建设高效、透明政府的重要措施。 在网上交易过程中 ,消费者的许多个人信息常常会在知情或则不知情的情况下被店家搜集。 消费者常常因担忧个人信息的安全而舍弃进行网上交易 、仍旧选择传统交易方法 ,这在很大程度上阻碍着我国电子商务的发展。 同样 ,没有安全且值得信赖的个人信息保护体系 ,也就同样不可能建成值得人们信赖的电子政府 ,我国的电子政务建设必定深受影响 。
可以说 ,个人信息保护制度 ,是推动电子商务与电子政务的一项基础性工程。四 、制定个人信息保护法可以推动国际相处 ,在国际关系中保持主动在国际舞台上 ,个人信息保护除了是一个基本人权问题 ,也极有可能成为某种新的贸易壁垒。实际上 ,这种趋势早已十分显著而且会进一步加速。 在人权层面上 ,一旦我国批准公民与政治权力公约 ,对个人信息保护的国际压力会越来越大。 在国际贸易层面上 ,随着新加入欧共体的国家逐渐达到欧共体指令的要求 ,欧盟以及其他国家完全有可能按照对第三国个人信息保护水平的判定 ,对个人信息的跨国流动作出单方面的限制 ,进而影响到整个国际贸易的正常进行。 尽管法国在个人信息保护问题上与欧共体有不同的想法 ,并且 ,美国正尽量借助其影响力在例如经合组织、APEC 等框架内实行其理念 ,但是 ,最终疗效如今尚难预想。 无论如何 ,一个个人信息保护法治不完善的国家肯定会在国际人权与国际贸易两方面腹背受敌 ,受到其他国家或国际组织的打压。 与其届时被动改变 ,不如现今主动变革 ,通过制订个人信息保护法 ,树立良好的国际形象 ,在国际关系中保持主动。五、确立个人信息保护制度可以进一步加快政府信息公开工作经过多年的实践和理论研究 ,我国在推动政府信息公开方面不断取得进展 ,相关的制度建立工作正在顺利推动 , “公开为原则 ,不公开为例外”的观念早已深入人心。
可以说 ,实现政府信息的共享 ,有效借助信息资源 ,是推动我国政府信息公开的一大动力 。 政府信息公开中很重要的一点是要明晰不公开信息的范围 ,这其中就包括对个人信息的保护问题。 如果没有建立的个人信息保护法 ,对何谓个人信息、如何保护个人信息、如何在个人信息的公开与不公开之间作出选择等作出明晰且具有可操作性的规定 ,有关部门就有可能以保护个人信息之名 ,拒绝公开政府信息 ,或者以公开政府信息之名 ,公开别人个人信息。 由此可见 ,完善的个人信息保护制度同政府信息公开制度有着相辅相成、不可分割的关系 ,没有建立的个人信息保护制度 ,绝不可能有真正的政府信息公开制度。六、制定个人信息保护法可以促进我国信息化法律体系的建设大力推动国民经济和社会信息化 ,以信息化推动工业化 ,实现跨越式发展 ,是党中央、国务院的一项战略决策。 全面深化信息化 ,立法工作是其中的一个重要环节 ,是一项基础性的工作。 只有尽早建立有中国特色的信息化法律体系 ,才能为信息化建设提供制度保障 ,推动信息化的进程。 尽管我国信息化法律体系怎样建立还须要进一步的研究和探求 ,但个人信息保护法毫无疑问是其中的一部基础性法律 ,是建立个人、企业与政府三方良性互动关系中最为重要的环节之一。(作者为中国社会科学院法学研究所研究员)
